【研究】城市收缩背景下外来人口政策满意度——以东莞为例

孙文睿　中山大学地理科学与规划学院城市与区域研究中心

黄　旭　通讯作者，中山大学地理科学与规划学院城市与区域研究中心

薛德升　中山大学地理科学与规划学院院长

原文刊载：孙文睿,黄旭,薛德升.城市收缩背景下外来人口政策满意度——以东莞为例[J].热带地理,2019,39(01):50-57.

版权说明：感谢作者授权发布，如有转载等事宜，请联系原作者。

摘要：

　　2008 年金融危机后东莞出现城市收缩现象，东莞城市政府出台了以户籍改革为核心的外来人口政策吸引人口定居、改善人口流失情况。然而，在政策实践中，不同特征人群对于外来人口政策的满意程度或有差异，但已有研究鲜有探讨这一问题。

　　因此，文章从市民视角评价以户籍改革为核心的外来人口政策，重点对比未入户外来人口与已入户人口的政策满意度。基于2013 年东莞外来人口工作生活的问卷调查数据，采用二元逻辑回归分析方法，探讨外来人口对于东莞城市政策的满意度及其影响因素。

　　研究发现：全体外来人口中，高学历、没有因户口遇到教育/住房差别待遇、满意治安环境、参与公共政策制定的群体，对外来人口政策的满意度更高。对比未入户与已入户两类人群发现：已入户人群比未入户人群对于政策满意度更高；未入户人群对于住房、教育以及治安环境的关注更为明显；已入户人群则更为关注情感维度与社会融合。

关键词：城市收缩；外来人口；积分入户；政策满意度；东莞

　　2008年金融危机后，传统外向型制造业遭到严重打击，“倒闭潮”“失业潮”下东莞接近一半的城镇面临收缩，出现大量人口流失、企业外迁的现象（杜志威 等，2017）。收缩现象发生后，城市面临着人力资源匮乏、厂房出租屋空置、经济持续放缓和城市竞争力大幅下降等问题（高舒琦，2015）。

　　对于本地人口数量有限的东莞来说，如何减少人口流失、减弱城市收缩影响尤为重要。从引起城市收缩的影响因素来看，入户入学难度大、人口政策吸引力不足是导致东莞人口流失的重要因素（李郇等，2015；符家铭 等，2018）；从已有成功实践来看，莱比锡政府通过制定外来人口吸引政策有效缓解了城市收缩现象（Ubarevičienė et al., 2016）。综合影响因素与成功实践可知，制定满意度高和具有吸引力的外来人口政策是缓解东莞城市收缩的重要措施。

　　以往关于外来人口政策满意度的研究，大多数关注单一政策满意度及其影响因素，如工作满意度（姚植夫 等，2012）、就业满意度（程名望 等，2013；王自亮 等，2014）、住房满意度（李世龙，2015）、公共服务满意度（徐增阳 等，2017）、培训满意度（伍旭中 等，2014）和信息满意度（陶建杰，2013）等。

图片来源：Pexel

　　上述研究发现个体特征、社会保障和对城市生活方式的认同等因素影响新生代农民工的工作满意度；收入、医疗卫生、户籍制度和城市适应性等因素对农民工城镇就业满意度有显著影响；政策制度、社会公平和社会组织等因素影响外来人口就业满意度；性别、年龄、收入和进城务工时间等因素对新生代农民工的住房满意度有显著影响。

　　李练军（2016）对于综合农民工市民化政策满意度进行研究发现，就业、房屋租住、子女教育和社会保障等变量显著影响市民化政策满意度，但尚未关注不同特征人群对于外来人口政策的满意程度与影响因素差异。

　　鉴于此，本文选择综合外来人口政策作为评价对象，采用二元逻辑回归分析方法，重点对比东莞不同人口特征与迁移经历的外来人口的政策满意程度及其影响因素，试图具体探讨“东莞综合外来人口政策满意度怎样？”“受到哪些因素影响？”“已入户与未入户人群的政策满意度影响因素有何差异？”以期为城市外来人口政策制定与实施提供参考，从而更好地提升外来人口城市生活质量并增强其定居意愿，稳步应对城市收缩与外来人口流失影响，为应对城市收缩提供案例支撑。

１

研究区域：东莞城市收缩与外来人口政策

　　东莞市位于广东省中南部，毗邻港澳，地处“穗莞深港”世界级城市走廊。改革开放后凭借其地缘优势、外来人口红利成为“世界工厂”，但高速增长的东莞模式同样存在产业附加值低和外向依赖性太强等问题（刘继云 等，2009；孙霄汉，2009）。

　　在2008年的金融危机冲击下，大量工厂倒闭，东莞外来人口数量由2008年的552.5万锐减至2009年的429.96万（图1）。人口收缩的同时，部分地区出现了经济衰退、厂房与出租屋空置等城市空间收缩现象（秦小珍 等，2017）。

图1 1990—2016年东莞外来暂住人口变化

　　为应对金融危机与城市收缩，东莞市政府提出“经济社会双转型”的发展策略。社会转型方面关注外来务工人员的本地化，确定“新莞人”为外来人口的新称谓，试图实现从本地与外地户籍人口分割型社会向本地与外来人口融合型社会转变（陈洪，2007；徐建华，2011）。2008年东莞市政府率先建立了流动人口服务管理的专门机构——新莞人服务管理局，从就业、社保、劳动和子女入学等方面力求为新莞人打造理想居地（王晓易，2014）。

　　就业方面保障同工同薪，保护新莞人权益，严格落实最低工资标准，实施新莞人培训工程，提升其劳动技能；社保方面打破户籍和城乡界限，建立了全市统一的社会基本医疗保险，全市参保人统一制度与标准；住房方面建设新莞人廉租公寓，改善新莞人生活环境；子女入学方面每年建设10所新莞人子女学校，进一步解决新莞人子女的就学问题；鼓励新莞人参与东莞事务管理等（吴冰，2011）。

　　同时，东莞市政府不断完善作为外来人口政策核心的积分入户政策。2010年，东莞市政府颁布《东莞市积分制入户暂行办法》，积分入户加分项目包括个人素质、社会贡献、参加社会保险情况、在莞投资纳税情况、激励条件和居住情况等六大类①（东莞市政府，2010）。

　　2011年积分制入户办法进一步规定：满足年龄、在莞工作时间等要求的技术人员与高学历人员、受市委或政府表彰人员、杰出投资纳税人3类人群可直接在申请街道获得入户资格（东莞市政府，2011）。2012年加分项目中增加了企业引导与选拔考试两类加分项（新莞人服务管理中心，2012），充分体现了东莞对于高学历、高素质和高资本人才的重视。

　　综上所述，2008年金融危机人口收缩现象出现后，东莞政府高度重视占总人口比重超大的外来人口的民生问题，积极推行外来人口政策。因而，以东莞为例研究城市收缩背景下的外来人口政策满意度具有代表性与可行性。

２

数据来源与研究方法

2.1 数据来源

　　数据来源为2013年4月于东莞全市范围内所有镇街②进行的《东莞市社会建设规划——积分入户口工作生活调查》《东莞市社会建设——未入户人口工作生活调查》的调查问卷，调查面对已入户人群和未入户人群两类群体，共发放800份问卷，回收773份问卷，剔除缺失值的个案后进入分析模型的有效样本为661个，问卷有效率为82.63%。

　　2008以来东莞各城镇收缩发展情况存在内部差异。其中潜在收缩城镇包括石碣镇、石龙镇、石排镇和企石镇；显著收缩城镇包括东南部山区片区樟木头镇、黄江镇、塘厦镇与西北部水乡片区中堂镇、高埗镇、望牛墩镇、道滘镇；剩余城镇为持续增长或转型增长型城镇（杜志威 等，2017）。其中面向收缩（潜在收缩与显著收缩）城镇的发放问卷278份，占比34.75%；面向增长型（持续增长与转型增长）城镇共发放问卷522份，占比65.25%。

2.2 调研对象特征

　　因变量为受访者的综合政策满意度，在问卷中的具体问题设定为“您认为东莞针对外来人口的相关政策如何？”，若受访者“认为东莞针对外来人口的相关政策很好或好”则视为满意，其余选项视为不满意。统计结果显示，全体外来人口有661人，政策满意度为44.2%，已入户人口有185人，政策满意度为56.8%，未入户人口有476人，政策满意度仅为39.1%（表1）。

　　结合问卷设置与模型自由度考虑，自变量选择观测个人社会经济特征、制度因素、社会认同、社会参与4大类，共13个指标。个人社会经济特征方面包括年龄、性别、学历、收入和东莞有无房产；制度因素方面重点关注户籍制度对于外来人口教育、医保和住房等方面的影响；社会认同方面，褚荣伟等（2014）认为当地语言熟悉程度对于外来农民工的社会认同感塑造至关重要。

　　此外，满意治安环境、越熟悉东莞，其社会认同感也会越高，因此选择粤语熟悉程度、治安环境评价和熟悉东莞与否作为构建社会认同的具体指标。社会参与方面，主要选择是否参与公共政策的制定和是否经常利用网络浏览新闻作为具体指标。

　　本研究调研对象平均年龄为34.2岁；男性比例（60.4%）高于女性；15.0%的人群学历为本科及以上；29.5%的人群在东莞有房产；46.0%的群体（曾）因没有本地户口而遇到教育与培训政策差别待遇；相较于教育差别待遇，仅有13.3%的人因没有本地户口而遇到住房制度差异的困难（见表1）。

　　可见外来人口以中青年人为主，他们既是主要的劳动力，也是未来定居入户的主要潜在群体。其中占比不小的高学历人群是入户政策的主要目标人群。另外，外来人口中仍有超过大半的人群子女教育问题亟待解决。

表1 外来人口、未入户人群与已入户人群基本特征比较

2.3 研究方法

　　采用二项Logistic回归方法设立模型1、2、3分别探究全体外来人口、未入户人口和已入户人口政策评价影响因素。二项Logistic模型的公式如下：

Logistic模型假定它与自变量之间存在线性关系。一般采用最大似然法估算模型的参数值。将各自变量的参数值β进行指数转换后得到Exp(β)，它表明自变量的单位变化所引起的因变量发生比的变化幅度，被称为发生比率。Exp(β)＞1，意味着自变量增加，因变量发生的概率增加；＜1意味着自变量增加，因变量发生的概率减小；＝1意味着自变量对因变量发生或不发生没有影响（王济川 等，2001）。

　　3个模型Hosmer and Lemeshow检验的P值＞0.1，且模型的卡方检验的P值均＜0.01，说明3个模型拟合效果较好，且自变量较好地解释了因变量。

３

东莞外来人口的政策满意度与影响因素

3.1 全体外来人口政策满意度影响因素

　　据模型1显示（表2），在个人与家庭特征方面“学历”和“东莞有无房产”对全体外来人口的政策评价有显著的影响。

　　“学历”与政策满意度呈正相关，本科及以上学历人群对政策满意概率是本科以下学历人群的1.661倍。本科以上学历者往往也是享受人才引进和子女教育等各种优惠政策的群体，因而其对外来人口政策评价更高。

　　如2013年东莞市义务教育阶段新莞人子女积分制入学积分方案规定：初中学历的人群其子女加分为15分，本科学历为80分，硕士研究生或以上学历为100分。从另一个侧面反映，加强对低学历者的政策普及与支持力度是未来提高政策满意度的重要方向。

　　“东莞有无房产”与政策满意度呈负相关，东莞有房产的外来人口对政策满意的概率仅为参照组（在东莞无房产）的58.7%。可能的原因是：相较于无房产者，外来人口中的有房产者不仅经历购房前的诸多限制因素，同时还经历了购房后享受相关落户待遇的期望落空。因此减少外来人口购置房产中制度阻碍和提升购房福利待遇等是提升政策满意度的重要方向。

　　制度因素方面，（曾）因无本地户口遇到教育政策差别待遇的外来人口对政策满意的概率为参照组的67.8%，（曾）因无本地户口遇到住房政策差别待遇的外来人口对政策满意的概率仅为参照组的59.7%，这与外来人口的生活经历有关，没有遇到不平等待遇的人群对于政策的满意度更高。另外，相比于遇到社保医保问题来说，外来人口更为关注教育与住房问题，之后的政策制定应高度关注教育与住房领域。

　　社会认同方面，“满意治安环境”的人群对政策满意的概率是参照组的2.089倍，表现出外来人口对于治安环境的关注。“是否熟悉东莞”与政策满意度呈正相关，熟悉东莞的人群政策满意的概率是参照组的1.692倍。

　　社会参与方面，“是否参与公共政策制定”与政策满意度呈正相关，参与公共政策制定的群体对政策满意的概率是参照组的2.803倍。说明提高公众对政策的参与度和了解度，有利于政策的接受与实施。

　　综上所述，所有外来人口中，高学历、东莞无房产、没有因户口遇到教育、住房差别待遇、满意治安、熟悉东莞以及参与公共政策制定的人群其政策满意度更高。

表2 外来人口政策评价的Logistic 回归分析

3.2 未入户与已入户人群特征与政策满意度影响因素差异对比

　　根据表1、2中进一步对比未入户与已入户人群特征与政策满意度影响因素差异。

　　个人社会经济特征方面为，相较于未入人群，已入户人群男女比例更为接近，在东莞有房产的比例（55.1%）远远高于未入户人群（19.1%），同时具有高学历和高收入的特征。从政策满意度影响因素差异来看，“收入”“东莞有房产”对未入户人口的政策评价有显著影响，而对已入户人口无显著影响。“学历”对于已入户人口的政策评价有显著影响，而未入户人群没有表现出类似特征。

　　未入户人口模型中“收入”与政策评价满意度呈正相关，月收入2 001~5 000元的未入户人群对政策满的概率是月收入≤2 000元人群的1.552倍。相较已入户人群，未入户人群中低收入人群比例更高（见表1），因收入等经济因素带来的阶层分化导致各个阶层对于政策的了解和评价有明显差异。政府在制定政策时应给予未入户中的低收入人群更多关注。

　　尤其需要关注的是，“东莞有无房产”与未入户人群的政策满意度呈负相关。未入户人群中在东莞有房产的人群对政策满意的概率仅为参照组的51.9%。

　　2008年起，东莞市政府取消购房入户的政策，购房人群中尚未达到积分入户要求的群体仍需办理暂住证，不能直接获得户籍与享受相关入户福利。在这样的政策背景下，期待购房入户并依靠户籍解决子女求学等问题的愿望落空，因而未入户人群中有房产的人群政策满意度不高。

　　制度因素方面，已入户人群曾因无户口遇到教育、社保和住房等差别待遇的比例均低于未入户人群。从政策满意度影响差异来看，户籍制度主要对未入户人群的政策满意度有影响，已入户人群对教育和住房差别待遇感受不明显。

　　可能的原因是已入户人群整体拥有学历和收入等社会经济属性优势，更能自主跨越户籍制度门槛解决基本的教育与住房问题，故其感受到的待遇差别不明显。再一次印证解决未入户人群的教育与基本住房问题成为提高政策满意度的关键。

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　　社会认同方面，两类人群对于粤语熟悉程度没有表现出明显差异，而入户群体治安评价更好、对东莞更熟悉。从政策满意度影响差异来看，“满意治安环境”与未入户人群政策满意度呈正相关，与已入户人群政策满意度关系不显著。

　　相较于已入户人群，未入户人群对生活中稳定的治安环境更为关注，这与马斯洛需求理论相吻合。“是否熟悉东莞”与已入户群体的政策满意度呈显著正相关，而与未入户人群相关性不明显，表明已入户人群更为关注情感的寄托与当地的融合熟悉度，随着其与当地人在物质等方面的待遇差距逐渐缩小，内心精神情感需求凸显。

　　社会参与方面，已入户人群参与公共政策以及浏览新闻的比例均高于未入户人群。从政策满意度__影响差异来看：“是否参与公共政策制定”对于已入户与未入户人群的政策评价均有影响，呈正相关。“经常利用网络浏览新闻”与未入户人群的政策满意度相关性显著，而与已入户人群相关性不明显。这说明通过网络方式宣传普及外来人口政策，是提高未入户人群政策了解度与满意度的重要渠道。

　　综上所述，未入户人群中：中低收入、东莞没有房产、没有因户口遇到教育与住房差别待遇、满意治安环境、参与东莞政策制定和经常浏览新闻的人群政策满意度更高；而已入户人群中：高学历、熟悉东莞和参与东莞政策制定的人群政策满意度更高。

　　这种差异性表明未入户人群更关注教育、住房和治安环境等基础生活需求，已入户人群则更关注认同感等心理需求，未入户与已入户人口的共性表明公众参与对于政策满意度的重要性。

４

结论与讨论

　　实证表明，东莞外来人口政策满意度评价与影响因素存在以下特点：

　　1）东莞全体外来人口中高学历、东莞无房产、没有因户口遇到教育与住房差别待遇、满意治安环境和参与公共政策制定的人群对外来人口政策的满意度更高。

　　2）已入户人群比未入户人群对于政策满意度更高，表明以户籍政策为核心的外来人口政策在一定程度上发挥了作用。

　　3）相比于已入户人群，未入户人群因制度和自身经济条件等因素的限制，更为关注住房、子女义务教育问题以及需求稳定的治安环境。已入户人群则更为关注情感的寄托与社会熟悉度、融入度。

　　为进一步提升外来人口政策满意度，缓解东莞城市收缩、人口流失的情况。之后的城市外来人口政策应重点关注低收入的未入户人群，并首要关注未入户人群基础教育与住房问题的解决与治安环境的保障。

　　针对未入户人群的基础教育问题，一方面不断加大基础教育资源的投入；另一方面减少外来人口基础教育的障碍，如逐渐稳步推行租售同权制度，减少房产与教育资源的直接挂钩。针对住房与治安问题，需要调动政府对外来人口刚需住房问题的重视，针对不同收入等级的人群制定差异化政策，利用多级政府联动与市场手段解决资金和土地等问题，共同为外来人口提供安全的居所。

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　　第二，已入户人群随着其与当地人在物质等方面待遇差距逐渐缩小，其内心精神情感需求凸显，更为关注情感的寄托与当地的融合熟悉度，之后针对入户人群的政策与措施应加强入户人群与本地人口的社会融合，宣扬城市的平等包容精神，创造多元整体。

　　第三，从政策制定与宣传来看，落实公众参与、利用互联网新媒体等网络新闻的宣传方式是提高政策普及度与满意度较为有效的渠道，倡导本地人和外来人口共同献计献策，提升认同感与归属感。

　　本文以东莞综合外来人口政策满意度为研究对象，在已有研究基础上进一步重点关注已入户人口与未入户人口的政策满意度影响因素差异，试图理解不同阶段外来人口需求差异并提出相应的政策建议，对于吸引人口定居、应对城市收缩具有一定意义。

　　产业转型、人口老龄化等趋势下城市收缩的现象将不断出现，同时外来人口群体也在逐渐发生变化，未来研究需要关注不同城市收缩背景、不断变化的外来人口群体特征从而保障政策的时效性与可行性。在利用统计数据把握综合外来人口政策满意度的同时，也需采用访谈等质性研究手段切实了解个体诉求，真正提升人口城镇化质量（薛德升 等，2016）才能更好缓解城市收缩。

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